O processo administrativo fiscal é caracterizado pela rigidez processual: os atos praticados fora do prazo são, em regra, atingidos pela preclusão.

No âmbito do processo administrativo fiscal, a juntada de documentos está prevista no artigo 16, parágrafos 4º., 5º. E 6º. do Decreto n. 70.235/72. Em síntese, o dispositivo legal estabelece que a apresentação de documentos deve ser feita no momento da impugnação, sob pena de preclusão. A juntada posterior de documentos, inclusive na fase recursal, só é admitida em situações excepcionais (força maior, fato ou direito superveniente ou contraposição a fatos ou razões posteriormente apresentadas nos autos).

A par da aparente objetividade das hipóteses de apresentação de documentos, a questão não é tranquila. Isso porque, em confronto com o instituto da preclusão, um dos princípios que informam o procedimento administrativo fiscal é o da verdade material (ou verdade real), segundo o qual “a Administração não pode agir baseada apenas em presunções, sempre que lhe for possível descobrir a efetiva ocorrência dos fatos correspondentes”  (Hugo de Brito Machado Segundo, Processo Tributário, 4ª ed., Atlas, p. 30).

Ou seja: a administração não pode fechar os olhos a provas que indiquem a existência de qualquer fato que interfira na constituição da obrigação tributária.

Chamados a solucionar o conflito entre a ocorrência da preclusão e a aplicação do princípio da verdade material, os Tribunais administrativos federais – antes o Conselho de Contribuintes, agora o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF) – têm mantido a rigidez prevista na legislação que regula o procedimento administrativo fiscal quanto ao momento oportuno para a juntada de documentos. Clique aqui para visualizar as decisões.

Mas, e se a prova documental é apresentada fora do prazo e das hipóteses legais e tem interferência direta na constituição da obrigação tributária objeto do procedimento administrativo fiscal? Deve o julgador ignorar tais provas, com fundamento no instituto da preclusão, ou considerá-las, levando em conta o princípio da verdade material?

Embora, como já dito, a posição do CARF seja no sentido de não admitir a apresentação de documentos após a impugnação, a rigidez processual que estabelece a preclusão pode e deve ser mitigada. Isso porque o objetivo, por excelência, do processo administrativo fiscal, é apurar a legalidade da tributação. E essa legalidade não se presume pelo decurso do prazo para a prática de determinado ato. Ela deve ser demonstrada de forma inequívoca, tendo o julgador o poder-dever de se valer de qualquer prova levada ao processo, desde que lícita.

Em se tratando de obrigação tributária, cuja constituição está condicionada à observância do princípio da legalidade, a busca pela verdade material deve prevalecer em detrimento de eventual alegação de preclusão, afastadas, evidentemente, as hipóteses de abuso e má fé do contribuinte.

Ainda que em minoria, há decisões do extinto Conselho de Contribuintes que atenuam a aplicação do instituto da preclusão, prestigiando a busca pela verdade material. Clique aqui para visualizar as decisões.

Assim, o contribuinte, no exercício de seu direito de defesa, deve sempre – e em qualquer momento, desde que antes do julgamento final – apresentar os documentos que, por qualquer razão, não o foram no momento oportuno (na impugnação).

Na relação jurídico tributária, o princípio da verdade material – que nada mais é do que a exteriorização, no processo, do princípio da legalidade –, deve nortear a atuação administrativa, sobrepondo-se ao instituto da preclusão.

A moderação da formalidade, desde que preservadas as garantias fundamentais do contribuinte e ressalvadas as hipóteses de má fé processual, é mais adequada ao processo administrativo fiscal, cabendo ao contribuinte exercer, sempre, o seu direito constitucional à ampla defesa.

Não se pode perder de vista que o objetivo principal do processo administrativo tributário é a constatação do nascimento ou não da obrigação tributária, em todos os seus aspectos. Somente dessa forma estará sendo respeitado o princípio da legalidade tributária.

Fernanda Elissa de Carvalho Awada.